王春光 | 鄉村建設與多元共享利益共同體的建構

2022-09-14 09:43

我國鄉村建設經歷了波瀾起伏、曲折多難的百年歷程,既有成功的經驗,也有失敗的教訓。產業是鄉村建設的關鍵要素,政府的政策、項目和資金對鄉村建設既具有基礎性的保障作用,又具有撬動和引領作用,而如何最大程度地有效整合這些資源同樣是鄉村建設的重要課題。

中國社會科學院社會政策研究中心主任王春光認為,鄉村建設的核心是重塑多元共享的村莊利益共同體,隨著鄉村建設的主體不斷增多,更加需要通過利益共享機制來實現多元主體參與鄉村建設。未來,鄉村的產業形態、社會形態和文化形態都會發生明顯變化,鄉村建設將融合城鄉、現代與傳統乃至后現代化要素,形成新的鄉村形態。

構建多元共享利益共同體

需要具備的要素

1.主體是多元的,鄉村建設的參與主體不僅限于村莊內部成員,還包括大量外部社會、經濟和政治主體,呈現出主體的多元性和多樣性。

2.利益是多元的,表現為每個主體有自己的利益,而且利益表現在經濟利益、政治利益和社會利益等多個方面。

3.不同主體在不同維度上均享有一定的利益,但是不一定是平均享有的,而這樣的差異是合理和公平的,既符合共同體內部的共識,又符合法律和市場規則等。

未來鄉村建設需要著重解決的問題

1.地方政府在鄉村建設的投入上不足以滿足國家賦予鄉建使命的要求。例如,一些地方政府只按照國家規定的土地收入凈增部分的不少于5%的比例投入鄉村建設,這個比例很有限,因此地方政府只能在有限的幾個點上投入,推出一些鄉村建設樣板。

2.鄉村建設面臨舊體制的限制和新體制的缺乏,不能有效整合潛在的可用資源。國家在一些地方開始試點存量的建設用地資源在縣域范圍內進行流轉和交易,但是絕大多數地方還沒有推行,現有的體制和政策不能充分開發出農村建設用地的價值,使其更好地服務于鄉村建設;與此同時,相關的閑置住宅也不能實現有效的交易和增值;生態資源的開發和使用受到明顯的限制;等等。

3.鄉村之所以留不住人,特別是中青年,除了缺乏好的就業和創業機會外,還有一個重要原因是鄉村公共服務資源稀缺,例如教育資源向小城鎮的集中。學校對于村莊來說,不僅有教育功能,而且有文化功能,可以說是村莊的現代文化之魂,沒有了學校,村莊就會失去生機和活力。

更多精彩觀點

01 鄉村建設的“鄉村”內涵以及目標指向

在日常表述乃至政策文件中,經常交替使用“鄉村”和“農村”,沒有明確的區分,但是在實踐中,城鄉、工農以及地理方位都有明顯的變化。農村并不意味著純粹的從事農業生產為主的勞動者聚居的地方。同樣,鄉村并不意味著純粹鄉的形態,許多鄉村越來越多地受到城鎮的影響。所以,鄉村不應指純粹的村莊,還包括鄉鎮乃至縣城范圍。這就決定了鄉村建設在比村莊更大的范圍內開展的必要性和重要性, 中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》采用了縣域范圍,也就是以縣域為單位開展鄉村建設。與此同時,在國家鄉村振興戰略中,鄉村建設僅限于農村基礎設施建設以及鄉村規劃等方面,這是狹義的鄉村建設,而從廣義上理解的鄉村建設,與鄉村振興同義。鄉村振興在我國是近些年才提出的,而鄉村建設則已有百年歷史,因此,本文更偏向于用鄉村建設來表達鄉村振興,或者可以說鄉村振興是通過鄉村建設來實現的,鄉村建設是通向鄉村振興的實踐過程。

那么,鄉村建設指向的振興目標是什么?黨的十九大報告對鄉村振興總體目標的表述為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?!?,具體落實到鄉村日常實踐上將如何呈現呢?在鄉村調研中,筆者詢問村民、村干部、鄉鎮干部乃至縣市區干部這樣的問題:“在您的想象中鄉村實現振興的圖景是怎樣?”不少村民表現出不置可否或茫然不解的狀態,有一些村民會給出一些反向回答,比如今后沒有人種地了、看病難,他們關注養老金能否提高及能否參與城鎮職工養老保險等;另有個別村民則說鄉村振興就是有活干、有錢賺以及生活好了。從村干部到鄉鎮以及縣干部都會提出概括性的判斷指標,比如生活富裕、保障有力、生態好、環境美等,總體上跳不出中央給出的“農村美、農業強、農民富”的涵義,但是在產業上不限于農業,而且對農業強也有不同的詮釋。這意味著,不同人群對鄉村建設指向目標的理解存在差異,也就是說,在國家“鄉村振興”的總體目標下,各地、各個鄉村以及不同人群會有不同的鄉村建設目標指向。

02 鄉村建設的關鍵要素和整合機制

在推進鄉村建設的過程中,什么是關鍵要素和機制,這是一個很重要的問題。對這個問題雖然沒有專門的討論,但是有關研究都會提到。國家鄉村振興總體目標把“產業興旺”放在第一位,表明產業是鄉村建設的關鍵要素。村莊留不住人,關鍵在于村莊及周邊沒有吸引人留下來的產業或就業機會。但是,村莊能否發展產業?靠什么來發展產業呢?有人提出,當前我國村莊建設存在兩個極端現象:一端是衰敗的村莊,另一端是發達的、現代化水平很高的村莊,而絕大多數村莊是處于兩個極端之間的村莊。發達的村莊之所以發達,首先是因為產業發達,而衰敗的村莊之所以衰敗,則是因為沒有發達的產業。

那么,發達的鄉村產業是怎樣做成的呢?其中也存在著各種各樣的做法和機制。筆者在調查中發現,一個關鍵性要素是,凡是村莊產業發展比較好的地方,都存在一個有很大影響力的主體在發揮作用,這個主體可能是組織、機構、企業或個人。從建設或打造主體來看,發達村莊主要有這樣幾種類型。第一類是政府主導建設的樣板村莊。地方政府通常會對基礎條件比較好的村莊給予更多的政策支持、資金投入和項目安排, 打造樣板村莊。樣板村莊發揮引領其他村莊建設的作用,也是展示鄉村建設成就的一個窗口。所以,在每個鄉鎮或每個縣,都會見到各種樣板村莊。第二類是能干的村支書或主任(現在基本上是“一肩挑”了,以前是分開的,有許多村莊都是在“一肩挑”實行之前就已經發展起來了) 帶領建設的發達村莊。筆者在調查中經常被告知,一個村要發達,關鍵是要有一個懂經營的村支書或主任,當然僅僅只懂經營或有經營能力也不行,還需要有一種為村莊和村民做事的責任擔當。所以,筆者在實地調查中發現,大多數發達村莊的村支書,原先的身份都是老板,他們有自己的實業,且在擔任村支書或主任之后,大多并沒有放棄自己的實業,或交給子女、配偶、合伙人打理,或本人兼顧。第三類是由資本下鄉帶動村莊發展。一個公司或企業選擇某村或某地發展產業,給村莊和村民帶來就業增收乃至創業機會。當然,這種情況也是比較復雜的,人們往往看到的是成功的案例,而失敗的案例往往被忽略。第四類是資本返鄉推動鄉村產業發展。本村出去創業成功的老板(現在通常被稱作“新鄉賢”),回到自己的村莊投資做產業。第五類是掌握專長或社會資源的“鄉賢”回到村里,動員和組織村民發展產業。例如,從村里走出去的畫家、書法家、音樂家、科學家、技術人員或者離退休的官員等,他們動員和引導自己的社會資源進入村莊,做成一定的產業。第六類是社會組織的介入帶動鄉村建設。社會組織往往是政府購買的,或者是企業支持的,在鄉村建設中發揮一定的作用,既有成功的典型,也有失敗的案例。

上述所有做法都有一個共同的背景,即國家越來越重視鄉村建設,因此,政策、項目、資金等都開始增多。在這個過程中,需要一些主體響應國家的政策,對接項目和資金,才能將這些資源轉變為鄉村建設的條件和行動。在政策、項目和資金支持的基礎上,如果村干部和村民具備很強的能動性,就會帶動農產品加工、手工制品等的發展。這樣的發展機會常常會擴散到周邊村寨等,形成鄉村片區的整體發展態勢。除此之外,鄉村建設骨干主體往往對政府政策和國家領導人的發言具有很強的敏感性,能及時地抓住政策動向尤其是政策創新動向,提出一些符合政策創新需要的項目或策劃,進而將政策轉化為鄉村建設行動。在鄉村建設特別是產業發展上做得好的村莊書記或主任,都是對政策和政治高度敏感的人,同時也具有很強的政策轉換能力。有村支書提出,要經??葱侣?,積極參加黨委和政府組織的學習培訓班,還要勤于了解政策,積極與各級領導干部溝通,了解他們的想法和困難,有針對性地解決問題,把政策、項目和資金引進來,從而帶動產業發展、基礎設施建設及公共服務改善。同樣,企業、社會組織也需要與政府進行有效的溝通和對接。這樣的溝通和對接,可以消除一些約束鄉村建設的政策和體制障礙,提升鄉村建設的行動合法性,同時可以獲得一些項目和資金。當前,政府有諸多鄉村建設項目和政策支持,需要有村莊探索實踐;也有一些支持是事后給予的。例如,申報鄉村振興示范村鎮,需要先打造,然后再上報,如果獲得許可,政府會給予撥款。在這一過程中,有能力特別是具備經營能力的鄉村建設關鍵主體就顯得非常重要。

當然,政府的政策、項目和資金對鄉村建設既具有基礎性的保障作用,又具有撬動和引領作用,但是,鄉村建設還需要其他資源的整合和投入,如何最大程度地有效整合資源對于鄉村建設是非常重要的課題。關鍵性的整合機制探索成為鄉村建設的主要任務。當前實踐主要集中表現為幾種機制。第一種為“無中生有”機制,主要是指通過一種創意或策劃,將其他地方的資源引入鄉村,建構鄉村產業,這樣的產業并非源自本地村莊內部,盡管本地村民有一些相應的親和元素,但此前從沒有成為一種產業或行業。例如,一些藝術小鎮或村莊建設,都是有人想出相應的點子或策劃,以此來吸引眼球和社會資源。第二種是盤活和激活機制,即借助政府的政策、項目和資金,盤活現有的存量資源(如建設用地、閑置房屋以及相關的人文地產景),引入社會資本,激活鄉村活力,如農家樂、民宿、生態游等,都是這類機制所塑造出來的。第三種是區域整體發展機制,一些鄉鎮或縣域,通過招商引資引進一個規模性企業或項目,或者自己在過去幾十年的產業轉型和發展中形成了區域性產業(如種柑橘、種葡萄等),由此帶動周圍其他村的村民參與進來,形成了一定的區域競爭能力。實踐中不只有這三類機制,而且這三類機制有可能在同一個村莊同時存在,或者在同一個村莊建設的不同時期分別出現,而這里沒有提及的其他機制并不是不重要,如貿易和工業帶動鄉村建設的機制,內在也比較復雜,限于篇幅,本文就不作展開討論了。

03 多元共享利益共同體建設

鄉村建設能否成功及產生長效作用,關鍵在于能否構建多元共享利益共同體。鄉村特別是村莊本身就是利益、社會、文化和生活的共同體。盡管改革開放之后,大多數村莊有大量青壯年外出務工、經商和就學,存在一定程度的“空心化”、老齡化,但是,這并沒有徹底消除村莊內部的利益關系、文化聯系和認同。因此,鄉村建設不能不與此進行關聯,特別是利益關聯。

鄉村建設的核心就是重塑村莊利益共同體, 而與過去有差別的一點是鄉村建設的主體在增多,更加需要通過利益共享機制來實現多元主體參與鄉村建設。鄉村建設成效顯著的地方,往往是因為構筑了多元共享的利益共同體,也就是說,不論是村民還是干部,不論是企業還是政府,乃至社會組織和人才等,都能在鄉村建設中實現各自的訴求,最核心的是利益訴求,這樣的建設不僅較容易成功,而且還能獲得可持續發展的堅實基礎。所以,鄉村建設的重點就是通過多元主體參與以產業發展為核心的行動來實現的?;A設施建設和公共服務發展自然是鄉村建設的重要內容,只有具備一定的基礎設施和公共服務水平,才能獲得產業發展,才能吸引資本投入,而基礎設施和公共服務發展是非排他性的,因此無疑體現出利益多元共享。但是,產業發展常常做不到利益多元共享,而會呈現壟斷狀態,這就容易引發村民的不滿及糾紛。那么,多元共享利益共同體應作為產業發展、社會服務等鄉村建設的重要衡量標準。

多元共享利益共同體需要具備以下幾種要素:首先,主體是多元的,鄉村建設的參與主體不僅限于村莊內部成員,還包括大量外部社會、經濟和政治主體,呈現出主體的多元性和多樣性;其次,利益是多元的,表現為每個主體有自己的利益,而且利益表現在經濟利益、政治利益和社會利益等多個方面;最后,不同主體在不同維度上均享有一定的利益,但是不一定是平均享有的,而這樣的差異是合理和公平的,既符合共同體內部的共識,又符合法律和市場規則等。具備了這些要素,不同主體就會構成相互合作、相互認同的共同體。多元利益共享機制也表現出多樣性,有公共利益的共享,有租金與使用的共享,有勞動與管理的共享,有社會志愿服務和社會慈善的共享,等等。

鄉村建設實踐是非常復雜的,不免會存在各種紛爭和矛盾,尤其是利益紛爭。構建紛爭處理機制,實現發展共享,是鄉村建設首先要面對的挑戰。與歷史上特別是民國時期不一樣,現在村莊的利益格局已經形成,鄉村建設不能不顧及這樣的格局,同時也不能不改變和改善這樣的格局,如果能找到改善這個格局的機制,就可以順利推進鄉村建設。例如,P村是一個個體經濟、私營經濟相當發達的村莊,但問題是個體、私營經濟的生產場所原來雜糅在居民住宅之中,形成了“前店后廠”或者“樓下工廠、樓上居住”的模式。為了擴大生產場所,不少個體戶和家庭作坊主、民營老板都在屋前房后私搭亂建,影響村莊的格局,而且生產車間排放出來的廢氣、廢水以及產生的噪音對環境造成污染,經常引發鄰里矛盾和糾紛,在某種程度上損害了村莊共同體關系。顯然,這樣的發展狀態難以維持,也不符合鄉村建設的要求。當地政府力圖通過鄉村建設解決這些問題,但是,必須要處理好現有的村莊發展活力、個體戶和家庭作坊等民營經濟的利益與治理村莊污染、違章等問題之間的關系,于是提出了建設村莊小微工業園的治理方案。具體做法是,由村委會出面組建公司,向地方政府申請獲批60多畝建設用地指標,興建工業園區。P 村首先拆除了違章建筑,清理散布在村里民宅中的加工廠,讓其中一部分有一定規模的企業進入工業園區,讓其他比較小、效益并不好的家庭作坊改行,由此盤活和整合一部分建設用地。村兩委決定,由村莊組建的股份合作公司來投資興建工業園區的廠房,并引進第三方進行規范化管理服務。工業園區的物業收入相當穩定,處理好這筆穩定的收入,不僅可以化解整治污染和違章產生的矛盾,而且還有助于進一步美化村莊環境、改善村莊基礎設施等。村委會通過與村民代表深度協商,提出了多元主體參股的工業園區經營模式:村集體持股70%,村民持股20%,入園企業持股5%,在園區工作的專業技術人才持股5%,每股5000元。在解釋這個股權結構設計意圖的時候, P村支書提到,讓入園企業入股,是為了讓它們更好地配合園區的管理服務,把園區作為自己的家園來建設;讓園區工作的專業人才入股,是為了留住他們持續為企業發展服務;在村民持股上規定每個村民只能持有一股,不能因為有人有錢多持股而影響公平性;至于村集體持股70%,是確保村集體在園區管理上擁有最后決策權。只有確保各方都能獲得一定的收益,才能確保工業園區健康運營和發展。P村的工業園區建設一方面較好地解決了村民之間的利益糾紛,另一方面能夠吸引更規范的企業入住園區,該園區建設分兩期進行,第二期正在建設中,而申請入駐的企業已經爆滿。小微工業園區的建設至少從以下幾個方面帶動了村莊建設:一是村干部的形象得到明顯改善,獲得了村民的支持;二是村集體有更多的收入用于提升村莊公共福利,如基礎設施建設、公共文化建設、村容整潔、老年人補貼、困難人群的幫扶等;三是在推動本村中小企業的管理、轉型和規范化中發揮了一定的作用。

從各地的調查中,我們發現利益配置是鄉村建設的關鍵,而利益配置包括國家資源的配置、地方政府的支持、村民投入和收益、企業投入和收益、村干部的追求和獲得,乃至社會組織的追求和實現等。這里所謂的利益不限于狹義的收益,還包括其他方面的獲得和實現。正如前文所提及的,有不少村支書或主任本來就是成功的企業老板,其收入和財富足夠覆蓋他及家人乃至家族消費,但是他們卻愿意出來當村干部,而且他還要把可以用來賺錢的時間花在鄉村管理和建設上。然而,深入挖掘背后的原因會發現,他們是有自己的“利益”追求的:有些人是為了追求社會地位,在不能直接進入公務員序列的情況下當村干部也是一個不錯的選擇,如果在村干部位置上為村民和村莊做了許多好事,贏得村民和政府的表彰,就能在金錢之外找到體現他們人生價值的空間和機會;也有一些企業老板回村當書記或主任是有具體的利益追求的,比如可以優先了解政府的一些新政策,有利于其企業或生意,這種利益追求是否會影響鄉村建設,關鍵還在于村支書如何平衡自身利益與其他主體利益的問題;還有些人加入村支書行列,追求的是道德體驗,例如,他們之所以全身心投入村莊建設事業,是為了能有“善報”,雖然這樣的理由似乎有點不合時宜,但是他們就是這樣想的,而且對村莊建設也有一定的幫助。這里之所以重點關注村支書,是因為村支書的角色在鄉村建設中特別重要,而驅使村支書在鄉村建設中積極行動的不是其他,正是他們的“利益”訴求。對其他主體也是如此。歸根結底,鄉村建設需要多元利益鏈接、分享,如果只是滿足單方面的利益追求, 鄉村建設注定難以成功。這樣的案例也不少, 比如,有些鄉村建設僅僅靠政府來投入、執行,有些鄉村全靠企業來建設,有些鄉村則依靠一些專家學者來謀劃,等等,他們都把村民撇在一邊, 不考慮村民的所思所想以及利益追求,結果造成“上動下不動”、村民冷眼旁觀的尷尬局面。在各方利益中,村民的利益是第一位的,但這并不是忽視其他主體的利益追求,只有參與鄉村建設的所有主體都能找到自己的利益位置,才能保證鄉村建設實現可持續。

04 討論:鄉村建設的路在何方

百年鄉村建設進入新時代。這個新時代在鄉村建設上表現為:國家越來越重視鄉村建設, 構筑了鄉村建設制度,形成了鄉村建設的政策體系,將越來越多的資源投入鄉村建設中;社會對鄉村建設有越來越多的需求,特別是城市居民生活價值觀發生了明顯的變化,對鄉村、自然、傳統文化有了一種新的需求;在這個背景下,鄉村建設的價值越來越凸顯,也成為了經濟發展的一個新的動源,由此吸引了越來越多的資本進入鄉村;科技發展尤其是網絡乃至相應的機制(如電商等)改變了過去的城鄉關系、人與人關系、空間關系等。鄉村建設就是在這樣的環境中呈現和激發的,由此回應了新時代的變化和發展。近年來,鄉村建設確實在各地如火如荼地開展。各地對鄉村建設提出了很多設想,設計了各種項目, 如美麗鄉村建設示范村和示范鎮、鄉村振興示范村和示范鎮、生態文明示范村和示范鎮等。獲得示范稱號的村鎮,會得到政府的獎勵或補助。在這樣的政策激勵下,各地涌現出各種各樣的鄉村建設做法??傮w來看,鄉村的發展和變化相當明顯:鄉村基礎設施和公共服務改善具有普遍性, 出現了一些成功的鄉村建設案例,也形成了一些可以推廣的經驗。

與此同時,我們也看到,鄉村建設并沒有明顯地扭轉城鄉關系的不平衡和不協調,特別是還不能阻擋村莊人口流失。這里的原因是相當復雜的,據筆者觀察,至少可以從這樣幾個方面來分析和討論。第一,鄉村建設并不是短期內的事情,是需要長期努力去踐行的事業,一方面,鄉村發展有其自身的規律,另一方面,百年鄉建已經展現了鄉建的艱巨性。第二,地方政府在鄉村建設的投入上不足以滿足國家賦予鄉建使命的要求。例如,一些地方政府只按照國家規定的土地收入凈增部分的不少于5%的比例投入鄉村建設, 這個比例很有限,因此地方政府只能在有限的幾個點上投入,推出一些鄉村建設樣板。第三,鄉村建設面臨舊體制的限制和新體制的缺乏,不能有效整合潛在的可用資源。國家在一些地方開始試點存量的建設用地資源在縣域范圍內進行流轉和交易,但是絕大多數地方還沒有推行,現有的體制和政策不能充分開發出農村建設用地的價值,使其更好地服務于鄉村建設;與此同時,相關的閑置住宅也不能實現有效的交易和增值;生態資源的開發和使用受到明顯的限制;等等。第四,鄉村之所以留不住人,特別是中青年,除了缺乏好的就業和創業機會外,還有一個重要原因是鄉村公共服務資源稀缺。例如,教育就是這樣的稀缺資源,經歷了多輪撤點并校后,教育資源已經開始向小城鎮集中,但是小城鎮難以吸引優秀教師,于是促使有經濟條件的中青年村民為了子女教育,選擇遷往縣城和中心城鎮。學校對于村莊來說,不僅有教育功能,而且有文化功能, 可以說是村莊的現代文化之魂,沒有了學校,村莊 就會失去生機和活力。

上述這些問題是未來的鄉村建設需要著重解決的。鄉村建設的未來將會是怎樣呢?目前還很難找到明確和具體的答案。當然,鄉村并不會消失,至少在未來可預期的時間內,這一點是確定的,因為人類需要鄉村,鄉村也會為人類提供發展和生活的空間,在中國也是一樣的,但這并不意味著所有的村莊都會保留下來,預計會有少數村莊消失,特別是少數自然村,事實上目前已經出現村莊消失的現象??傮w來說,鄉村的產業形態、社會形態和文化形態都會發生明顯變化, 未來鄉村不可能繼續保持現有的形態,也不可能按照城市形態演變,而是會融合城鄉、現代與傳統乃至后現代化要素,構筑新的鄉村形態。浙江省目前正在推進未來鄉村建設,融入了很多科技和城市要素,但是很難找到明確的鄉村形態,因為未來的很多要素和條件都不是我們現在所能掌控的。如果大膽預測,我們可以基于鄉村現狀, 對未來鄉村的產業形態、社會形態和文化形態作如下粗陋的想象。首先,農業與其他產業的融合勢在必行,新的鄉村產業形態正在醞釀、形成之中。目前,農業勞動力正在老化,青壯年不愿從事農業的現象相當普遍,在此情況下,各地都在推進農業生產規?;约肮ど藤Y本進入農業,農業產業化越來越明顯。但是,這并不等于以家庭農業為代表的小農會消失,他們會進行創新和轉型。另外,科技進入農業,隨之而來的是經營農業、服務型農業等新的農業形態,農業與工業的融合、農業與服務業的融合、農業與工業及服務業的融合則成為新的鄉村產業形態。其次,與新產業形態相伴的是新的社會形態,新的鄉村職業群體開始出現,如家庭農場主、農村新型職業經理人、新鄉村企業家、鄉村經營者、新農村專業技術人才、鄉村管理者等,他們主導著鄉村社會變遷,與此相應,還出現了一批新的鄉村務工者,包括農業工人、企業工人、散工臨工,以及一批來自城市的消費者等。最后,新的鄉村社會群體正在改變鄉村的生活方式和社會組織,鄉村產業協會、新集體經濟組織等不斷增長,新的農村文化形態也在孕育中,村民的勞動文化、休閑文化、養老文化及家庭文化都發生了新變化。因此,鄉村建設一方面需要順應鄉村產業、社會、文化三種形態的變化態勢,促進新形態的發展, 另一方面也需要有效應對新形態帶來的新問題和新挑戰。

文章來源:《學術前沿》雜志2022年8月上(微信有刪節)

作者:中國社會科學院社會政策研究中心主任 王春光

原文責編:陳璐穎

新媒體責編:張宏莉

視覺:王洋

(圖片來自網絡)


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