唐麗霞:全面推進鄉村振興的四個關鍵問題

2022-03-18 09:25

作者簡介

唐麗霞,現為中國農業大學人文與發展學院教授。主要研究興趣和研究領域:貧困與農村發展;農村發展政策分析;國際發展援助;國際農業發展。

經過全黨全國各族人民共同努力,我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利,現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧,832個貧困縣全部摘帽,12.8萬個貧困村全部出列?!笆奈濉睍r期,“三農”工作重心轉向全面推進鄉村振興。2021年12月25日至26日召開的中央農村工作會議討論了《中共中央、國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見(討論稿)》,明確提出“強化鄉村振興要素保障”。當前,全面推進鄉村振興需要正確認識四個方面的問題。



正確認識我國城鄉關系的變化,在城鄉融合的背景下考慮鄉村振興的實現路徑
黨的十九大報告提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化”,這標志著從2002年開始我國調整城鄉關系的政策從統籌城鄉發展、促進城鄉發展一體化到構建新型城鄉關系、促進城鄉融合發展的轉變。統籌城鄉發展和城鄉發展一體化的核心還是側重城市發展,以城市發展帶動鄉村發展;而城鄉融合發展則是將農村作為與城市同等重要的有機整體,實現城鄉之間資源要素的自由流動,從而改變長期以來各種發展資源向城市單向流動的關系。2018年的中央一號文件則為城鄉融合發展進程作了明確的階段性劃分,提出到2020年初步建立城鄉融合發展體制機制,到2035年城鄉融合發展體制機制更加完善,到2050年,鄉村全面振興。2019年5月,中共中央、國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,提出以完善產權制度和要素市場化配置為重點,堅決破除體制機制弊端,促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。這些政策文件的出臺意味著目前在推進鄉村振興戰略時要考慮到城鄉融合發展的時代背景,在構建新型城鄉關系的基礎上思考鄉村振興的實現路徑和方法。
在城鄉融合背景下考慮鄉村振興戰略的實施路徑的核心是要把發展要素從農村向城市單向流動轉變為發展要素在城鄉之間雙向流動,尤其是要促進發展資源,包括市場、資金、人才、管理等要素從城市向鄉村流動,這就要求鄉村建設除了需要考慮如何縮小城鄉在基礎設施和公共服務上的差距,還需要從能夠吸引發展要素向鄉村流動的角度提供相應的配套政策和措施。鄉村振興戰略的推進面臨龐大的資金缺口,僅僅依靠財政、村集體和個人難以實現鄉村振興,吸引社會資本投資鄉村就變得格外重要。早在2019年《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中就專門提出要“有序引導工商資本下鄉”,而目前社會資本投向鄉村振興仍然不是十分積極。這一方面由于政府在土地、財政、稅收等各方面的支持政策不夠明朗,支持社會資本下鄉的力度不夠,無法打消社會資本顧慮;另一方面因為農業投資回報收益不明晰、投資風險高等因素約束了社會資本的投資熱情。因此,在城鄉融合背景下,如何鼓勵和吸引更多的社會資本投向鄉村振興,還需要從政策和金融等方面提供明確具體的配套。另外,還要避免出現資本下鄉方式的單一化,也就是目前各地普遍采用土地或者其他鄉村發展資源流轉的方式,而村集體和農民的收益主要依靠租金,雖然資本下鄉,但是并未形成村莊和農民的發展動力,導致后續發展能力不足。
鄉村振興目前面臨一個更大的挑戰是人才不足,促進人才的雙向互動也格外重要。雖然大學生村官、駐村工作隊以及駐村第一書記等方式能夠在一定程度上解決鄉村人才不足問題,但是這些人才中的一部分進入鄉村的最終目標是為了離開鄉村。當前很多城市通過落戶、住房、財政、公共服務等多種方式吸引人才,但如何吸引人才下鄉仍然沒有推出太多具體措施。一些政策更多聚焦于吸引人才返鄉,而非人才下鄉,從而限制了人才的范圍,人才下鄉還面臨著政策和條件的雙重約束。在推進鄉村振興戰略中,鄉村如何吸引人才、如何留得住人才,改變鄉村人才向城市單項流動的趨勢,是非常關鍵的。目前,在一些地方開始探討實施鄉村CEO計劃,即聘請專業人才來經營鄉村集體資產,從而壯大村集體經濟,這些嘗試為解決鄉村振興面臨的人才困境起到了探索性的作用。
鄉村和城市是一個有機的整體,其關系是連續的。當前城市發展面臨很多挑戰,尤其是城市空間的有限性約束了一些功能的發揮,城市的一些業態可以考慮向鄉村轉移。從公共服務產業化發展的角度來看,在鄉村旅游發展的基礎上,將會議、養老、團建、研學、培訓等帶有公共服務性質的業態作為鄉村發展的新產業,從而拓寬鄉村產業發展的思路,通過產業轉移,使城鄉之間的關系更加緊密,為鄉村建設和公共服務體系的完善提供可持續的資金和建設標準??偠灾?,在城鄉融合的背景下實現鄉村振興的有效路徑之一就是要考慮如何將城市動能轉化為鄉村發展動能,促進發展要素在城鄉之間的互動。
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正確認識鄉村社會本身正在轉型,在理解鄉村社會新特點下謀劃鄉村振興的定位
長期以來,中國的鄉村社會被稱為是相對封閉的、人員身份比較單一和同質性的鄉土社會。但是隨著城市化進程的加快,面向農業和農村的政策不斷調整,尤其是城鄉戶籍制度改革、土地制度調整、社會治理等方面政策的變化,以及鄉村社會本身的不斷發展變化,推動鄉村的功能從承擔附屬功能向核心功能轉變,農業從承擔農產品保障供應功能向多元復合功能轉變。具體來說,在當前城鄉融合背景下鄉村社會呈現出四個方面的新特點。
第一,鄉村中居住的人口結構變得復雜和多樣,不同身份性質人口的權利以及和村集體的聯結關系差異大。從集體產權制度改革來看,鄉村人口可以分為集體經濟組織成員和非集體經濟組織成員,集體經濟組織成員身份體現的是農戶經濟權利的實現,尤其是村集體資產管理盤活或村集體經濟壯大所產生收益分配獲益的最直接依據,也是獲得土地承包權的最重要的支撐,和鄉村集體的經濟聯系最為緊密。從戶籍制度來看,鄉村人口可以分為有本村戶籍人口和無本村戶籍人口,無本村戶籍人口中包括曾經相當長一段時間內存在的藍印戶口或農轉非戶口,這些人口雖然沒有本村戶籍,但在很多地方還是村集體經濟組織成員,此外還有無本村戶籍的同時也不是集體經濟組織成員的人口。因此,村莊中的人口可以分為擁有村戶籍的集體經濟組織成員、沒有村戶籍的集體經濟組織成員、有村戶籍但無集體經濟組織成員資格人口、無戶籍也無集體經濟組織成員資格人口四類。隨著城市化進程的加快,這些人口的居住空間也不僅僅局限于村莊,相當一部分人口居住在鄉鎮、縣城等其他區域,其生產和生活又和村莊是割裂的。此外,隨著農村宅基地三權分置改革的推進,越來越多的城市居民通過租賃房屋的方式在鄉村居住,成為新村民,雖然這部分村民不是村集體經濟組織成員,但是其生活在鄉村,和村莊的社會聯結非常緊密。越來越多的農村人口向城市流動,城市人口向農村遷移,從而使得人口結構上城鄉之間的聯結變得越來越緊密。
第二,鄉村的業態結構發生變化。鄉村旅游、休閑度假、研學考察、培訓會議等第三產業的發展已經成為東部沿海發達地區鄉村振興的主導產業,電商等新技術和市場渠道對農業從滿足自我消費為主向市場導向轉型發揮了決定性的作用,新型經營主體的不斷出現和壯大也使得農業朝著市場導向發展,從而不可避免地帶來農業生產體系的重構。鄉村業態結構的變化催化了鄉村人口就業、收入等結構性調整,也帶來了鄉村建設內容和標準的變化,在推進鄉村振興戰略時,必須考慮到農村新業態的培育和發展所帶來的新要求。
第三,鄉村社會治理內容和結構也在發生變化,鄉村的政治治理、經濟治理和社會治理的內容都在不斷增多,村干部結構變化以及逐步走向職業化,國家治理結構也在不斷向鄉村延伸,鄉村社會變得更加開放。
第四,隨著城鄉基礎設施和公共服務一體化發展的逐步深化,依托鄉村自我管理的鄉村公共服務設施的維護已經無法繼續運行,鄉村已經無法承載日益增多的基礎設施維護成本和公共服務供給,農民的需求越來越朝著市民化的方向發展。
這些變化充分說明了鄉村已經不再是過去那個相對封閉的空間,而是充滿了開放性,這也要求鄉村振興的定位要考慮到鄉村社會的變化和轉型以及鄉村人口結構的變化,這種變化不僅僅是推進城市化所造成的“空心化”,更要考慮到鄉村人口身份和權利結構的變化;要考慮到鄉村新業態培育和產業發展本身轉型升級的需求;考慮到鄉村社會基礎設施和公共服務擴大化后的可持續運營和維護等。
正確認識鄉村發展資源及其轉化,合理謀劃鄉村振興的實現方案
很多地方在談到鄉村振興時,往往都會提到鄉村振興戰略的推進缺乏資金、土地、資源、產業,但在當前生態環境保護、耕地保護、控制耕地非糧化以及各種建設用地指標的嚴格管理下,鄉村振興的建設用地指標擴大在短期內難以突破。與此同時,隨著農村空心化問題日益嚴重,很多村莊存在大量的閑置宅基地,包括農戶的閑置住宅以及生產性用房等。這些房屋因為長期沒有人居住,有的已經成為危房,有的因為早期缺乏有序規劃,影響村中公用設施的建設和維護等,村莊新舊房屋混雜,極大影響了村莊整體環境的提升。因此在實施鄉村振興戰略中,在土地資源的供給上,應該優先考慮如何盤活村莊中的資源存量,包括閑置宅基地資源以及通過農村集體產權制度改革核查清晰的集體建設用地等。目前閑置宅基地的盤活已經有了很多實踐探索,包括聚焦于“閑置宅基地利用模式”,如周莊特色田園鄉村發展的節地模式、上?!澳类徦奶瞄g”模式等,欠發達地區偏向“宅基地自愿有償退出機制”,具有代表性的有金寨縣“貨幣+宅基地”退出模式、寧夏平羅縣“收儲式”退出和江西余江縣“村民自治”模式等。這些都為推進鄉村振興戰略中如何盤活閑置宅基地資源提供了有益的借鑒和參考。盤活村莊閑置宅基地除了能夠解決鄉村振興中面臨的土地困境外,更重要的是通過資源盤活,提升村莊整體環境,為村莊建設奠定基礎。另外通過閑置資源的盤活也能夠壯大村集體經濟,增加農民收入,也為村莊培育新業態奠定了基礎。
雖然很多鄉村都出現了人口空心化和結構不合理的情況,但是鄉村仍然還有本土人才可以挖掘。在資金上,如何調動村民參與和投入的熱情以及如何發揮村集體經濟的優勢等,充分挖掘村莊的各種資源,將其轉化成村莊發展動能。此外,除了常規的資源外,還可以考慮村莊發展的其他非常規的資源,如區位資源,重慶市武隆縣由于海拔相對較高氣候涼爽,一些村莊則借勢發展消暑養老和度假產業;生態資源良好的地方,配套相應的基礎設施和公共服務,充分考慮將生態資源轉化為發展條件,探索將公共服務產業化的路徑;一些地方還可以考慮利用村莊的形態、傳統民居、村莊的布局,嘗試將村莊整體按照村莊博物館或者開放的研學場所等去打造等等。
正確認識脫貧攻堅和鄉村振興的不同,在鞏固拓展脫貧攻堅成果的前提下有序開展鄉村振興示范
鄉村振興和脫貧攻堅從對象、目標任務、主體、路徑等方面都存在不同,要正確認識和理解這些差異,才能更好地實現從打贏脫貧攻堅戰到全面推進鄉村振興的有效銜接。
首先,從工作對象上來看,脫貧攻堅階段主要聚焦于貧困縣、貧困村和貧戶人口,雖然數量不少,但是仍然是特定區域和特定人群,并且這些區域和人口在特征上具有相對較高的同質性,面臨的問題也具有同質性。鄉村振興是統領農村、農業和農民全面發展的整體性戰略,工作對象覆蓋了全部地區和農村人口,全國有50多萬個村莊(社區),由于地理區位、資源稟賦、經濟狀況、產業結構、人口結構等方面差異性較大,每個村莊發展面臨的機遇、挑戰和困境也不同,農村人口內部的結構分化也十分明顯。由此可見,與脫貧攻堅相比,鄉村振興的工作對象不僅范圍更廣、規模更大,更重要的是工作對象的異質性非常強。
其次,從目標任務來看,脫貧攻堅的目標非常明確,即到2020年,穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫療和住房安全有保障,實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平,基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。而鄉村振興無論是從“產業振興、人才振興、生態振興、文化振興、組織振興”,還是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?!?,抑或是“農業強、農村美、農民富”來看,其目標不僅涵蓋內容廣,并且難以量化,因此一些地方官員表示很難找到鄉村振興的切入點。
再次,從參與主體來看,政府部門是脫貧攻堅的主體,因此各個地方成立了以政府各職能部門構成為主的指揮部,并選派駐村工作隊和第一書記,資金上很大部分來源于財政資金,因此,行政手段和財政資源是打贏脫貧攻堅戰的主要依托。鄉村振興涉及到方方面面,尤其是產業振興,產業發展需要市場、金融、農民等其他政府之外的主體發揮更重要的作用,龐大的資金需求很難通過財政資金來滿足。因此,在鄉村振興中如何調動不同主體和不同資源的參與積極性是非常關鍵的,尤其是如何動員農民的參與、如何鼓勵市場主體和社會資源的進入以及如何發揮金融工具作用。
最后,從路徑上來看,脫貧攻堅階段,貧困人口由于面臨的發展問題相似,目標一致,因此采取的路徑也是相似的。各個地方按照中央提出的“五個一批”和“十大工程”基本上能取得良好的扶貧成效,因此在不同地區,扶貧的組織形式、扶貧干部的動員方式、扶貧資金的投向和使用方式以及扶貧項目的運行管理等大同小異。但是鄉村振興則不同,一個地區難以復制其他地區成功的經驗,因此全國才出現了包括村集體帶動模式、村集體+社會資本共同撬動模式、外部資金撬動模式在內的開發類型,精品民宿模式、田園綜合體模式、傳統文化復興模式和特色電商模式在內的產業類型,三變模式和綜合發展模式的運營類型等三大類型九大模式,很多地方組織學習考察團到鄉村振興典型范例的村莊考察,往往會出現“學習時心情澎湃,回來后無從下手”的局面。
只有正確認識和理解脫貧攻堅和鄉村振興的差別,才能更好地調整組織架構、目標設置、路徑選擇、政策配套等,以適應鄉村振興戰略的新要求。但同時還需要注意的是,很多地方脫貧攻堅成果還比較脆弱,如脫貧標準不高,返貧風險大;政策干預作用強,市場機制作用弱,扶貧產業還未形成市場競爭力;基礎設施和公共服務的后續管理面臨可持續困境以及如何實現扶貧資產的有效利用等,一些地方不僅要開始謀劃鄉村振興,還要繼續鞏固拓展脫貧攻堅成果。

END

編輯:蔡曦

來源:人民論壇網 2020年3月7日


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