呂德文:鄉村振興背景下鄉村工作共同體的建構邏輯

2021-11-16 12:12

呂德文,現為武漢大學社會學院特聘研究員,博士生導師,兼任武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員、中信改革發展研究院研究員。主要從事政治社會學及農村社會學研究。

鄉村工作共同體是在鄉村治理過程中形成的、以治理任務的分工與完成為基礎的制度安排。它根據任務類型、時間壓力等因素,確認各項任務的位置并配置相應的治理資源,從而建立合理的工作秩序。鄉村工作共同體重塑了“鄉政村治”的組織結構。鄉村干部組成的任務小組,實現了制度設置與實際運作之間的“分離”,建立了完整而有效的政策執行體系。鄉村工作共同體實現了“多管齊下”的混合治理,綜合了利益、情感、壓力等工作方法,保持了簡約治理傳統。在鄉村振興的背景下,鄉村工作共同體兼顧了鄉村治理的合法性和有效性,有效應對了治理負荷急劇加大帶來的挑戰。





近些年來,隨著脫貧攻堅和鄉村振興戰略的實施,鄉村治理領域發生了“百年未有之大變局”。這一變局大致體現在兩個方面:一是在國家治理體系和治理能力現代化的指引下,鄉村治理的制度化和規范化程度迅速提高。其典型表現是,“監督下鄉”已是鄉村治理的一個關鍵變量,在相當大程度上重塑了縣、鄉、村三級治理體系。有經驗證據表明,鄉鎮政府在屬地責任的壓力之下,陷入了權責不對稱的困境之中,亟須調整條塊關系,甚至于基層為了避責,出現了“以退為進”的責任兜底現象,導致基層治理資源的流失。二是在城鄉融合發展過程中,鄉土社會逐漸演化為城鄉社會,國家治理任務不斷下沉,鄉村治理負荷急劇加大。近些年來,越來越多的國家治理任務以攻堅、專項行動等方式推行,基層陷入了“多中心工作”的境地。而在城鄉社會背景下,農民日常生活中的私事和細事不斷涌入國家治理軌道,“生活治理”成為基層治理的重要內容。

由此,鄉村治理規范化和治理負荷增大之間存在巨大矛盾,并引發了一系列鄉村治理變革??傮w而言,基層政府需要兼顧鄉村治理的有效性和合法性這一雙重目標,需要再造治理空間,重塑鄉村關系。具體說來,鄉村治理空間再造主要通過三條路徑開展。一是通過經濟激勵形成鄉村利益共同體。20世紀90年代,基層為了完成日益繁重的計劃生育和稅費征收任務,逐漸形成“鄉村利益共同體”,鄉鎮政府通過賦予村級組織自由裁量權和稅費返還,最大限度地調動其工作積極性。農村稅費改革以后,“項目制”成為一種新的國家治理體制。在這一制度背景下,鄉村利益共同體圍繞項目的運作形成了新的分利秩序。二是通過群眾工作開展非正式治理。在熟人社會中,鄉村治理的基本面是正式權力的非正式運作。隨著鄉村治理規范化的推行,以“軟硬兼施”為主要特征的正式權力非正式運作的空間逐漸壓縮,群眾工作方法被重新發現。在鄉村治理中,群眾動員、思想工作等被廣泛采用,“韌性治理”占據了越來越重要的位置。三是通過行政化建構鄉村責任共同體。越來越多的地方出現了村級治理行政化的趨勢,典型表現是村干部職業化和坐班制,這在規范村級治理的同時,出現了組織膨脹、行政消解自治等問題。

總體而言,既有的鄉村治理變革仍未有效兼顧鄉村治理合法性和有效性的雙重目標。其原因是,既有的村莊體制設計和區域社會特征之間出現了錯配,那些看似正規化的村莊體制,雖然耗費較多的行政資源,卻未提高鄉村治理績效。當前,中國農村正處于城鄉融合發展過程中,“城鄉共治”的特征越來越明顯。鄉村治理的目標、任務和方式都要置于城鄉融合發展過程中,采用任何一種方式都難以回應治理需求。而客觀上,鄉村治理處于國家與社會的結合地帶這一基本特征并未改變,高度穩定和規范的科層體制和靈活多變的城鄉社會之間,存在治理體系錯配的固有矛盾。這意味著,鄉村兩級之間唯有形成工作共同體,才能形成靈活的鄉村治理機制,從而應對“百年未有之大變局”。

本文將以B縣的田野經驗為基礎,探討城鄉社會背景下鄉村工作共同體的建構邏輯。2021年4月20日—5月5日,筆者在B縣開展了半個月的田野調查,訪談了縣、鄉、村三級的干部和群眾,并收集了有關文獻資料。B縣是中部某省的普通農業縣,但城鄉流動人口占比較大,且人們的經濟活動主要不在第一產業,家庭收入主要依靠第二和第三產業??梢?,B縣已非理想型的鄉土社會,而是具有城鄉社會的特征。據2019年統計數據,該縣下轄25個鄉鎮場、238個行政村,全縣總人口53萬,其中農村人口43萬,但全縣常住人口城鎮化率為51.44%,絕大多數農村青壯年勞動力均外出務工。2019年,全縣生產總值109.1億元,財政收入12.4億元,三次產業結構為14.8:25.7:59.5。



鄉村治理中的“多中心工作”格局


中心工作是鄉村治理的重要機制。毛澤東曾在《關于領導方法的若干問題》中指出:“在任何一個地區內,不能同時有許多中心工作,在一定時間內只能有一個中心工作,輔以別的第二位、第三位的工作?!睍r至今日,領導人根據地方的實際情況正確地決定工作重心和工作秩序,仍然是重要的“領導方法”。在實踐中,中心工作機制的形成,需要有兩個條件:一是一級黨委和政府需要有領導藝術,將各項工作擺在合適的地位;二是上級機關不能不分輕重緩急地同時指定下級機關做很多項工作。只要有一個條件達不到,都有可能引起一個地方形成很多的“中心工作“和凌亂無秩序的狀態。
自20世紀90年代以后,目標管理責任制這一治理技術在縣鄉治理中廣泛推行,為了完成任務與指標,地方各級政治組織把任務和指標層層量化分解,落實到下級組織以及個人,令其在規定時間內完成,然后根據完成情況給予政治和經濟方面的獎懲。近些年來,伴隨著村級組織官僚化的進程,這一體制也在鄉村兩級之間完成了制度建構。

鄉鎮黨委政府是官僚體制的最基層,盡管村級組織被納入壓力型體制中,但鄉鎮仍然是鄉村治理屬地責任的承擔主體。因此,鄉鎮黨委政府負有將上級治理任務轉化為本級治理事務,并調動村級組織參與任務完成之功能。在B縣,縣級黨委政府對鄉鎮展開年度考核。因此,在大多數情況下,縣級機關對鄉鎮的任務分解和考核指標設定,在年初即確定。由于上級指派的任務的性質和權重不同,且每個鄉鎮的工作實際也不盡一致,因此,鄉鎮黨委政府基本上都會以月份為單位,重新對各項治理任務進行賦分,進而明確各項工作在本地區的地位。

各項工作位置的確定,主要基于此項工作是否進入考核體系。不同任務在考核體系中的不同位置,決定了其工作的重要程度。從鄉鎮工作的實際看,但凡是進入考核指標的事項,都是重點任務。鄉村治理中的重點任務就是事關考核實績,需要重點投入治理資源,且在特定時間內需要完成的任務。
有些重點任務涉及“一票否決”,或者在特定時間內具有壓倒一切的極端重要性,故而上升為中心工作。因此,中心工作是鄉村治理中極端重要的任務,對考核實績具有決定性作用,通常是具有“時間緊、任務重”的特點,故而要集中大多數的治理資源,且由主要領導親自推動。
當前,上級機關已經不輕易采用一票否決制度。但從實踐看,某些工作任務在考核體系中的權重特別大,或者更容易受到問責,這些工作也就有了獨特地位。比如,脫貧攻堅和綜治信訪工作雖然不太輕易使用“一票否決”,但上級政治機關通過反復檢查督查和考核,對各地區進行排名,這些工作也就長期占據了中心位置。有些工作雖然未進入考核體系,但其突發性和極端重要性使得上級黨委政府會臨時將之列為單獨考核事項。比如2020年初爆發了新冠疫情,在疫情最嚴重的時刻,疫情防控可謂是壓倒一切的任務,基層如果出現防疫漏洞,大概率會受到黨紀和政紀的處分,這項工作也就事實上擁有了“一票否決”的地位。

表1 2020年B縣鄉村治理事務一覽表

從鄉村治理的規律上看,一定時間內往往只有一件中心工作。這是因為,農村事務往往具有連帶性,鄉村干部和農民之間在鄉村治理過程中容易形成權利和義務的連帶式制衡。比如,20世紀90年代甚為普遍的中心工作是計劃生育和農業稅費的征收,這兩件治理事務都需要鄉村兩級組織集中所有治理資源。為了獲取農民的政策支持,鄉村兩級組織負有為農民提供基本公共服務的職能。但進入農村稅費改革以后,鄉村事務中已經很難出現具有連帶性的事務。綜治信訪和脫貧攻堅雖在考核體系中占據中心位置,卻是針對少數人的工作,難以統攝其他鄉村治理事務。
與此同時,近些年來,縣級各職能部門都在開展注意力競爭,這些職能部門本可以依靠業務指導權開展工作,卻選擇借助黨委政府的權威地位推動工作。黨委政府的權威主要依靠考核機制和問責機制來推動。由此,越來越多的事項被納入縣鄉考核體系中,鄉村兩級需要承擔的屬地責任也就越來越多。由于鄉村治理中的重點工作并無連帶性,且各項事務還具有競爭性或排斥性,導致鄉村兩級組織難以統籌各項事務,各地的鄉村治理普遍出現了“多中心工作”的格局。
從B縣的實際操作來看,每個鄉鎮都會通過班子會提前確定每個月的工作重點。在班子會召開之前,每位班子成員列出分管領域本月需要重點推進的工作,并在班子會上就政策執行的要點和完成的時間節點做出詳細解釋。此后,由黨委書記根據重點工作的匯總表,提出賦分意見,并展開討論,做出調整。班子會決議之后,鄉鎮黨委和政府會以正式文件的形式,向各村(居)委員會下發月度工作考核細則。一般而言,中心工作會占據月度考核的20-30%權重,重點工作則在5-15%之間。有些中心工作因為具有時間緊、任務重,且具有壓倒一切的特征,賦分權重會急劇提高。比如,2020年2月疫情最為嚴峻的時刻,疫情防控工作占據了40%的權重。一些臨時性的重點工作,甚至連脫貧攻堅這樣的中心工作,也不納入考核,而綜治信訪等常規性中心工作,則降至10%的權重。
可見,當前鄉鎮政府已經形成了“多中心工作“的格局,需要同時兼顧多項復雜任務。各項任務在上級各個職能部門的監督之下,都需要按時保質完成。在傳統的中心工作機制下,這很可能導致鄉鎮一級被動接受多項任務,進而陷入凌亂無序的工作狀態。但從調研情況看,B縣各鄉鎮通過鄉村治理體制和機制的創新,大體適應了“多中心工作”格局,維持了工作秩序。

鄉村工作共同體的組織結構


為了應對“多中心工作”格局,B縣各鄉鎮都對鄉村治理體系進行了組織再造,通過構建“混合型“科層組織結構、建立任務小組以及構建村級治理的“底層架構”,形成了鄉村工作共同體的組織結構。


“混合型”組織結構


依據任務性質的不同,基層政府會以不同的組織機制加以應對。大致而言,常規任務主要依靠常規治理體系進行處置。比如,規范性的、標準化的事務通過科層制進行專業化處置。而對于那些非常規性的任務,往往通過任務小組的模式進行處置。長期以來,鄉村治理具有周期性和季節性,“中心工作”也有規律地出現。因此,運動式治理和常規性治理往往會交替出現,相互補充。

但在“多中心工作”情景下,常規任務和非常規性的任務之間相互交融。一些看似常規的任務,如村莊環境治理,因為上級政府加大了考核的頻次和力度,也就上升成為需要重點投入力量的非常規任務。而一些看似是非常規性的任務,如綜治信訪工作中的肇事肇禍精神病人管理、重點信訪人員維穩工作,因為長期存在,且敏感的時間點越來越多,事實上也變成了常規性的中心工作。

圖1 B縣鄉村工作共同體

在這種情況下,鄉村治理體系需要建立了一種具有行政調適性的“混合型“組織結構。這一混合結構包括三個主要內容:一是組織內部結構具有可選擇性,既包括正式的科層制組織,也包括非正式的任務小組;二是對不同事務具有分類處置機制,防止不同任務的處置出現沖突;三是這一組織結構,還可以援引多重合法性資源。如圖1所示,B縣再造了鄉村治理體系,建立了一套穩定的鄉村工作共同體。這一鄉村工作共同體的實質是,在保持鄉政村治模式的基礎上,將任務小組常規化,融合了常規體系和運動治理體系。


鄉鎮“任務小組”


鄉村工作共同體建構的第一步是重構鄉鎮黨委政府的內部組織。鄉鎮黨委政府按照科層制的設定,主要包括黨政辦(黨建辦)、農業農村辦、經濟發展辦、社會事務辦、綜治中心、綜合執法隊、便民服務中心等部門組成。鄉鎮工作人員主要由公務員、事業編人員和臨聘人員構成。以C鎮為例,該鎮共有工作人員43名,其中15名公務員,23名事業編人員,還有5名臨聘人員。其中,11名班子成員均是公務員。鄉鎮每個干部都要身兼多職,每一個領導也要分管多個條線的工作。
在現行的干部管理體制下,公務員和事業編人員之間有較大的鴻溝。在B縣,絕大多數鄉鎮公務員在符合晉升條件的情況下,都可以獲得提拔;但絕大多數事業編人員,受制于身份限制,很難晉升和流動。如C鎮干部結構所示,15名公務員中,11名是班子成員,其余4名則是年輕公務員。這就意味著,班子成員可謂是鄉鎮工作的中堅力量。鄉鎮為了有效應對多中心工作,除了黨委書記和鄉鎮長,各班子成員和分管業務內工作人員,組成了相對固定的任務小組。黨委書記和鄉鎮長主要是宏觀調控,對重點任務進行指揮和調度。通常而言,為了保證工作力度,及時發現和解決重點任務推進過程中的困難,鄉鎮主要領導的指揮和調度必不可少。大多數鄉鎮的黨委書記和鄉鎮長有大致分工,比如,黨委書記主要管“外務”,協調上級關系;鄉鎮長主要管“內部,具體落實重點任務;如果中心工作比較多,則黨委書記和鄉鎮長還會適當分工,各管一攤;如果鄉鎮比較大,轄區的村居比較多,黨委書記和鄉鎮長也會適當分片管理,各自指揮調度幾個村居。
在C鎮,其實際運作主要是依靠9個班子成員及其各自帶領的任務小組。每個班子成員都要負責統籌自己分管領域里的重點任務的落實情況,同時還要帶領任務小組完成重點任務。這些任務小組主要任務包括:(1)常規任務完成。每個工作人員都有自己的固定職責,如任務分配不合理,分管領導可以機動協調;(2)重點任務完成。鄉鎮如組織中心工作和重點任務的攻堅,任務小組要承擔臨時分派的任務;(3)駐村工作。任務小組也是駐村工作組,需要推動、協助村級組織完成任務,分管領導是工作組織,小組成員則是駐村隊員。
駐村工作和重點任務之間具有交叉性。鄉鎮的大部分工作需要在村莊落地,鄉鎮進行任務分派,也是以村莊作為基礎的。舉例而言,2020年疫情過后,早稻生產任務被提上議事日程。由于時間緊任務重,上級黨委政府以硬性指標和政治任務的形式,將早稻生產任務攤派到各鄉鎮。各鄉鎮為了完成任務,也以硬性指標的方式將上級下達給本級的任務分攤給各任務小組和村級組織。


村級“底層架構”


如此,鄉村共同體建構的第二步工作是,在村級層面形成了任務小組的“底層架構。這一組織架構,由鄉鎮駐村工作組和村兩委“混合而成。具體而言,駐村領導既是駐村工作組的直接領導,也代表鄉鎮對村兩委施行指導和監督的職能。在村級任務小組的運作過程中,村支部書記具有獨特位置。近年來,各地都加強了基層黨組織建設,選優配強村支部書記。而且,絕大多數村莊都實現了村支部書記和村委會主任一肩挑。事實上,鄉鎮黨委政府也在制度上強化了村支部書記的權威和作用,比如,村支部書記可以參加鄉鎮黨委政府召開的重要會議,鄉鎮的所有任務分配和精神傳達,都通過村支書。因此,村支部書記事實上是村級任務小組的執行組長,負責村一級重點任務的分解和統籌完成,而駐村工作組和村兩委的成員,則負責完成具體任務。
駐村工作組和村兩委的鄉村干部,形成了既分工又合作的關系。一般而言,他們主要是按照事務性質的不同進行分工。鄉鎮干部主要承擔文牘工作,比如,上級下發的各類報表、統計、報告等,均有駐村干部承擔。而村干部主要負責群眾工作,將任務具體落實。報表、統計、報告等反映的內容,均是由村干部完成的。
在“多中心工作”的格局之下,當前的鄉村治理體系雖然還是保持了鄉政村治模式,但其運作機制卻有極大改變,鄉村治理并不依靠常規治理和運動式治理的輪番切換來實現,而是依靠制度化的鄉村工作共同體來實現。在鄉村工作共同體中,鄉鎮政府的科層制被改造成具有靈活性的任務小組;通過駐村工作機制的常態化以及村支部書記的功能強化,村級組織也被納入鄉村治理的任務小組體系中。

鄉村工作共同體的分級運作模式



鄉村工作共同體對傳統意義上的鄉政村治模式進行了結構改造,由鄉、村兩個層級,變成了黨委書記/鄉鎮長、任務小組和村干部三個層級,在此基礎上形成了“頂層調度—中層執行—底層動員”的分級運作模式。



頂層調度


在鄉村工作共同體中,黨委書記和鄉鎮長可謂是鄉村治理的“主管”,他們承擔了鄉村工作共同體的調度角色。B縣的鄉鎮分為三類:一類鄉鎮是所謂“大鎮”,人口較多,交通方便,經濟相對發達;三類鄉鎮則人口少,地理位置偏僻,且經濟欠發達;二類鄉鎮則是中等鄉鎮??陀^上而言,一類鄉鎮是重點鄉鎮,各項工作都容易獲得上級的重視,這類鄉鎮對自身的要求較高,也就會自我加壓,確立保先爭優的工作目標。三類鄉鎮雖然政治地位較低,卻并不意味著鄉村治理沒有壓力。事實上,三類鄉鎮和一類、二類鄉鎮一樣,同樣需要完成上級下達的剛性任務。并且,相較于一二類鄉鎮,三類鄉鎮更需要在工作上創特色、出成績,通過干事創業來激勵鄉村干部。由于大多數鄉鎮都是二類鄉鎮,同質性強,各鄉鎮之間的競爭就比較激烈,對工作也需要重視。因此,工作調度的前提是黨委書記和鄉鎮長結合本地實際,形成共識,進而明確各項工作在本鄉鎮的地位。
鄉鎮重點工作的主要依據是上級對各項工作的考核和問責情況,具體是由班子成員提出并成為鄉鎮月度考核的指標。但每項工作的權重如何,卻是班子成員形成共識的結果。比如,C是一個三類鄉鎮,常規性的脫貧攻堅和維穩信訪等中心工作任務并不算很重。除了極其特別的情況(比如疫情防控),上級下達的任務在本地區范圍內并不難完成。因此,其對一些特色工作就甚是上心。比如,人居環境治理在縣級治理層面只是一項普通的重點任務,但C鎮卻對此用力頗深,一直保持較高的賦分,且配置較多的資源投入這項工作中。通過人居環境治理,C鎮在某人居環境治理的典型示范村的基礎上招商引資,成功打造了“特色小鎮”。某種意義上,C鎮因為人居環境治理和特色小鎮的工作,成功改變了其三類鄉鎮的地位,成了上級注意的焦點。
頂層調度不僅要凝聚共識,確定工作目標,還要合理配置任務小組。任務小組配置的關鍵是要對班子成員進行合理分工。在鄉鎮,除了紀委書記有明確要求必須專注主業外,其他的班子成員都要身兼多職,參與駐村工作以及各項中心工作。因此,每個班子成員除了完成其固定職位所要求的職能之外,還需要分管其他工作。大致而言,班子成員的分工需要綜合考慮職位、年齡、經驗、工作經歷等。比如,在鄉鎮干部晉升的隱形臺階中,黨委副書記和擔任了黨委委員的副鎮長,比一般的副科級領導干部位置重要,幾乎是副科級干部提拔到正科級干部的必由之路。在大多數情況下,擔任這兩個職位的鄉鎮干部,都有較為豐富的工作經驗,經歷過多次崗位流動,且年富力強,制度激勵比較強。因此,擔任這兩個職位的干部往往都是任務最重的任務小組的負責人。比如,C鎮的黨委副書記,擔任了三個村的駐村工作組組長,并且,其中兩個村有項目實施,他事實上也承擔了項目攻堅的任務。而女性班子成員,往往都分管文教衛等常規性工作(這些工作任務,甚至都不納入月度考核),駐村工作也會配置到任務較少的村莊里去。
在任務小組的實際運作過程中,黨委書記和鄉鎮長通過督促檢查來推動工作。督促檢查是調度過程中的常見工作方法。黨委書記和鄉鎮長通過現場巡查發現問題,并通過問題反饋,督促工作。重點任務的完成都有明確的時間壓力和質量要求,督促檢查的力度越大,也就越能對標時間,保證質量。事實上,在多數情況下,大多數重點任務的落實都會出現落實難的問題,有些是上級要求與基層實際不相符合,有些則是負責落實的鄉村干部認識不到位,黨委書記和鄉鎮長在督促檢查的過程中,需要對不同情況做出不同的意見。如果是落實確有困難,“頂層調度就得為一線創造條件,包括鄉鎮一級統籌增加支持,向上級反饋完善政策。比如,2020年的早稻生產任務,因為政策出臺的時間緊、任務重,導致各村普遍存在落實難的問題。在此情況下,包括C鎮在內的B縣各鄉鎮,都投入了獎補資金推動此項任務的落實。


中層執行


鄉村工作共同體建構的關鍵是塑造了一個靈活高效的中間層,由此拓展了鄉村治理空間。事實上,“中層機制”一直是鄉村治理體制保持有效性的重要制度設計。各地對中層機制的建構一直都有,如有些地方激活了片區制,以總支或管區的形式,在鄉鎮和村一級之間增加了一個管理層級。有些地方則將駐村和聯村制度實體化,通過聯村制度來實現鄉鎮對村莊的嵌入性治理。然而近些年來,各地普遍推行村黨組織書記通過合法程序擔任村委會主任,且村支部書記的政治、經濟待遇和其他村干部有顯著差別,這使得村支書事實上成為鄉村治理的“中間層”。
在B縣,鄉村工作共同體是片區制、駐村制、村支書主任“一肩挑”等多個制度綜合實踐的結果。在鄉村工作共同體中,中間層就是任務小組,結構雖簡單,但卻完整。一線執行者因為擁有自由裁量權,事實上擁有決策權。任務小組作為一個簡約高效的執行單位,內部也有完整的“決策—執行”結構。其中,駐村領導是決策者,村支書負責任務分派,駐村干部和其他村干部則負責任務落實。
任務小組本質上是行政發包制的表現。行政發包是以層層整體性發包代替專業化分工和一體化協調,最小化總部協調功能。在鄉村工作共同體的運作過程中,頂層調度只控制一些核心的權力,如重點任務的位置和班子成員分工,以及對治理目標的控制,鄉村治理的常規運作完全由任務小組自主完成。班子成員要“承包”其分管領域的任務完成情況,又要“承包”駐村的任務,鄉鎮以整體性問責代替各司其職,以承包人的無限責任代替代理人的有限責任,以結果考核代替過程和程序控制,以人格化問責代替職業主義要求。
任務小組糅合了正式制度和非正式運作。其正式性表現在,任務小組內部的組織結構和職責分工,均是建立在各個小組成員在科層制中的職責基礎之上的。且任務小組的履職情況,也是建立在屬地責任等一系列的制度規定基礎之上的。其非正式性則表現在,任務小組的運作通常以變通的方式來完成任務,尤其是在“時間緊、任務重”的中心工作的完成過程中,需要采取大量的非正式治理方式。比如,無論是疫情防控還是早稻生產,任務小組都以“不講條件、不惜代價”的方式堅決完成任務,體現了以結果論英雄的特征。在疫情防控期間,所有任務小組成員都下沉到村莊,開展疫情防控工作;而在推進早稻生產過程中,由于早稻生產的條件已經不具備,且農民生產的意愿極低,C鎮的不少駐村干部和村干部想出了由任務小組成員“合伙”,流轉農民土地種田的辦法,“村干部都被逼成了種田大戶”。
中間層機制的一個重要功能是,它實現了治理下沉,并推動了“底層動員機制。歸根到底,任務小組的目標是將任務落實。鄉村治理的絕大多數治理事務需要與農民打交道,比如脫貧攻堅、疫情防控、早稻生產、環境整治、“兩違”建房管控、殯葬改革,無不涉及群眾生產生活方式的改變。因此,動員群眾參與鄉村治理,是鄉村工作共同體運作的基礎。


底層動員


在鄉村工作共同體中,村莊仍然保留著簡約治理體系。如上所述,駐村工作組已經成為村級日常治理不可或缺的力量??陀^上,駐村工作組承擔了絕大多數文牘化的行政任務。比如,脫貧攻堅是一項長期性的中心工作,臺賬又多,且專業性極強,駐村工作組就專門配備了一個扶貧專員。在這種情況下,B縣的村兩委并未感受到基層形式主義的干擾,基層減負的壓力也不大。村干部仍然可以專注于村莊內部事務的管理,有足夠的時間和精力做好群眾動員工作。
村兩委的日常運轉由村主干(書記/主任、副主任、會計)承擔,他們負責村委會值班、處理日常事務。村主干有固定薪俸,但極少。村支書/主任的年薪在2萬左右,副主任和會計都為1.5萬元左右。由于固定薪俸少,且村干部并未職業化,反而給群眾動員創造了大量空間。村莊在落實行政任務的時候,通常的做法是通過任務小組進行分解,一部分變為行政事務,由任務小組自行完成;還有一部分則轉化為村莊內部事務,成為村民自治范圍內的事情。
在鄉村治理實踐中,行政和自治之間往往存在沖突。比如,脫貧攻堅是一項政治任務,任務小組實際上是脫貧攻堅的責任共同體。但是,脫貧政策和社群倫理之間,往往存在沖突。國家扶貧的“幫窮”話語與基層的“幫能”“幫親”“幫弱”“幫需”等社群倫理產生了分歧與張力。貧困戶的認定及其受到的幫扶,雖然符合政策,卻未必能夠獲得社區的認可。因此,村干部的重要工作便是向非貧困戶解釋脫貧政策,盡量彌合貧困戶和非貧困戶因利益分配不均而造成的社會分裂。
比如,人居環境治理涉及貧困戶和非貧困戶等所有村民,這一工作成為彌合社會分裂的重要切口。任務小組通過申請和實施項目,開展道路、改廁、改水等基礎設施建設,來惠及所有群眾。更重要的是,任務小組還需要召開群眾大會,宣傳動員村莊環境治理的意義和做法。村干部則需要時常入戶,了解群眾想法,做好群眾的思想工作,在此基礎上完善村莊環境治理方案。比如,C鎮各村普遍通過合理調配脫貧政策資源,給貧困戶提供公益性的保潔員崗位,從而建立了村莊環境治理的長效機制。甚至于,在完成早稻生產任務的過程中,各村也以公益性崗位的形式,讓貧困戶承擔田間管理工作,讓任務小組“合伙種田完成上級下達的任務成為可能。這些做法,一方面符合脫貧政策,即貧困戶的增收可以以提供公益性崗位的方式來實現;另一方面,也符合普通群眾對社區正義的理解,非貧困戶也需要受益于國家政策。概言之,村干部通過群眾工作,在完成行政任務的同時,也維護了社區倫理——而這一維護村莊公平秩序的做法,又反過來增強了鄉村治理的有效性和合法性。
鄉村工作共同體的分級運作模式是一個制度化的運作機制。頂層調度和中間執行以及底層動員之間,是相互聯系、互為支撐的關系。三個層級包含決策、執行、監督、評估等完整的政策過程,且融合了正式制度和非正式運作,實現了行政和自治的結合。

結論和討論


改革開放以來,我國確定了“鄉政村治”的鄉村治理體制,即在鄉鎮一級設立基層政權,在行政村一級建立村委會,實行村民自治制度?!班l政村治”模式具有深厚的歷史和實踐基礎,在鄉鎮一級建立基層政權,是近代以來國家政權建設的結果;而在行政村一級實行村民自治,又尊重了鄉村自治傳統。而在鄉村振興背景下,以項目制和監督下鄉為代表的現代治理方式,以及以技術治理為代表的國家治理現代化改造,對“鄉政村治”模式產生了極大的影響,鄉村治理的制度化和規范化程度極大提高。如今,黨組織領導下的自治、法治和德治相結合的新鄉村治理體系,已經逐漸成形。然而,在鄉村振興的背景下,由于治理負荷急劇加大,治理資源也高度密集,過去的治理機制已經難以適應,把握現代社會治理轉型帶來的契機,加快社會治理方式的轉變是當務之急。

近些年來,全國各地都在探索適合于鄉村振興時代的鄉村治理機制。比如,有些地方開始進一步拓展自治的空間,將自治單元從行政村一級下沉到自然村和村民小組一級;有些地方則以村委會行政化為策略,通過村干部專職化、坐班制,來強化村級組織的行政屬性;有些地方則通過公共服務下鄉,讓政府職能部門下沉到村莊,實現對群眾的面對面服務。這些經驗探索,通常都是以增加治理資源的投入為前提的,由此也出現了鄉村治理內卷化以及行政替代自治等弊端。
鄉村工作共同體是鄉村治理的有效制度安排。一是,鄉村工作共同體是一種以治理任務的分工與完成為基礎的中心工作機制。和一般意義上的建立在職責分工和權力配置基礎上的行政體系不同,鄉村工作共同體并無明確的職責分工,亦無固定的權力配置,而是根據任務類型、時間壓力等因素,確認各項任務的位置并配置相應的治理資源。鄉村共同體內部雖然有層級劃分,但其層級劃分主要服務于建立完整的政策過程,并保證工作的落實。二是,鄉村工作共同體重塑了“鄉政村治”的組織結構??陀^上,鄉村工作共同體并未改變“鄉政村治”模式,也未顛覆既有的鄉村治理體系。但是,鄉村干部組成的任務小組,實現了制度設置與實際運作之間的“分離”。其中,處于科層制內的駐村工作組下沉到村莊一級,參與了村級治理;而村干部,尤其是村支部書記,事實上被納入了科層制,深度介入了鄉鎮工作。三是鄉村工作共同體是“多管齊下”的混合治理的載體。鄉村工作共同體在鄉村治理過程中,綜合了利益、情感、責任等工作方法。它并未替代過去常用的利益共同體和壓力型體制,也未完全摒棄近些年來常見的村級組織行政化措施,而是通過工作機制的創新,保持了鄉村簡約治理體系。
需要指出的是,本文對鄉村工作共同體的分析,主要是著眼于治理任務的完成。因此,鄉村工作共同體的主要內容是鄉村兩級組織在行政過程中的組織、人員和資源的“耦合關系和互動關系”。但在實踐中,鄉村工作共同體屬于社會治理共同體的有機組成部分,它在社會協同和群眾參與的配合下,簡約高效地完成了鄉村治理任務。實際上,鄉村工作共同體運作的過程中,底層動員的主要目標便是將社會組織的力量和群眾參與吸納到鄉村工作共同體中。
可見,鄉村工作共同體在不改變“鄉政村治”模式和黨領導下的自治、法治和德治相結合的鄉村治理新體系的前提下,通過機制創新適應了鄉村治理需求。一方面,它并未改變既有的鄉村治理體制,卻因地制宜地創設了適合鄉村振興目標的治理機制。另一方面,它并未打破鄉政村治的基本結構,卻實現了治理重心的下沉,且還保持了簡約治理形態。在這個意義上,鄉村工作共同體的經驗啟示是,“鄉政村治”模式并未過時,通過鄉村治理機制創新,推進“國家治理體系適應性變革”,完全可以適應鄉村振興時代的治理要求。鄉村治理現代化的核心并不僅僅在于制度化、規范化、技術化和智能化,還在于兼顧鄉村治理的有效性和合法性,“最大或更好地行善,”簡約高效地完成治理任務。


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